首条社会资本控股高铁杭绍台铁路为何选择PPP？

来源：财新网华尔街见闻时间：2017-09-27 17:43:52

此前财新曾报道，杭绍台高铁欲探索自主定价。但在实际运营中，项目公司能否掌握自主定价权，尚不确定。

国家发改委2015年底发布《关于改革完善高铁动车组旅客票价政策的通知》提出，对社会资本投资控股新建铁路客运专线旅客票价继续实行市场调节，由铁路运输企业根据市场供求和竞争状况等因素自主制定。

在实践中，社会资本投资的高铁项目通常交由铁总统一运营，车票收入也直接归中铁总，中铁总再以“线路使用费”等形式给予项目公司，对车票收入进行二次分配。

周伟认为，要实现自主定价还比较困难。他称，PPP项目公司的主要收入实际上并非收到的客票票款，而是线路使用费，项目公司希望决定的是线路使用费的定价权。他透露，目前浙江省发改委正与国家发改委沟通，希望能明确相关政策。

在他看来，与航空线路由民航局决定不同，铁路线路调度由铁总决定，而非国家铁路局，“只有放到国家铁路局，社会资本才有争取的机会”。

中国铁路引进民间资本之路一直并不顺畅，原因多元。铁路关系到民生利益，在市场化过程中如何合理定价，一直有所争议。

早在2002年加入世贸组织时，中国就曾发布《外商投资产业指导目录》，承诺铁路建设、运输、装备制造和多元经营四大领域鼓励非公资本进入;从2005年的非公经济36条到2010年的新36条，政府鼓励民间资本进入铁路的政策由来已久，铁道部也出台了多个文件鼓励支持民间资本投资铁路，但在实践中进展缓慢，蒙西铁路、川南铁路、济青高铁等各地样板工程均遭遇各种挫折，有的甚至无人问津(参见财新网“铁路混改改什么?”)。

2012年，京沪高铁是原铁道部(现国家铁路局)第一次尝试在高铁中引入市场化机构投资者的试点，引入了平安保险、社保基金等260亿元资金，但也曾爆出平安和全国社保基金要求退出，希望铁道部回购股权的风波，退出的原因主要是公司治理不规范、铁路清算系统不透明、没有定价权等问题(参见《财新周刊》2013年第5期“投资者提议退出京沪高铁”)。

周伟认为，民间资本很难进入铁路领域有多种原因：首先，铁路投资体量较大，民间资本投资能力很难达到;其次，铁路投资周期长与企业要求的投资回收期不符，中国高铁建设只有十年左右的时间，未来发展存在不确定性，民间资本很难把控产业风险。

更关键的是，从政策上看，民间资本进入铁路领域后拥有建设自主权，但运营都要交给铁总，这导致一方面铁总出于安全等考虑，希望能参与铁路建设，对民间资本的建设自主权、成本控制等产生影响;另一方面，铁总支付给项目公司的线路使用费基本由其单方决定，并未按市场规律来支付，线路使用费与投资成本高低、运营效益并不挂钩。

“价格、通行车次都由铁总来确定，民间资本对投资回报缺乏控制力，也没有话语权。”周伟认为，项目自然属性和体制机制都决定了民间资本进入铁路领域非常困难。

如何在引入民间资本、坚持市场化改革方向，以及在铁路服务关系民生的这种带有公共政策属性的特点间平衡，一直是个有待解决的难题。