开了“前门”后须完全堵上“后门” 实行全口径地方政府性债务管理

来源：经济参考报时间：2018-01-24 12:24:08

近期，财政部对外通报，部分省市查实地方政府违法违规举债担保问题。除责令限期整改，还依法依规对多名相关责任人启动问责程序，给予行政撤职、行政降级、行政记过等不同程度处分。这有助于坚决制止地方政府违法违规变相举债。

依法依规管理地方债务的基本格局初步形成

2014年修订的《预算法》为地方政府通过发行债券举债开了“前门”，标志着我国对地方政府债务管理迈入法治化轨道。随后，《关于加强地方政府性债务管理的意见》《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》《地方政府一般债务预算管理办法》《地方政府专项债务预算管理办法》《地方政府性债务风险应急处置预案》《财政部驻各地财政监察专员办事处实施地方政府债务监督暂行办法》等一系列行政法规和部门规章颁布施行，从而为依法依规发行地方政府债券、实行地方政府债务限额管理、将地方政府债务全部纳入预算管理、发行新增地方政府债券、锁定并置换存量政府债务、实施地方政府债务风险预警、建立地方政府债务日常监督机制、建立地方政府债务应急处置机制等构建了涵盖地方政府债务管理全流程的法律法规制度框架，形成了依法依规管理地方政府债务的基本格局。

据统计，截至2016年末，全国法定限额内政府债务余额27.33万亿元，负债率(债务余额/GDP)为36.7%，低于主要市场经济国家和新兴经济体水平;地方政府债务余额15.32万亿元，债务率(债务余额/综合财力)为80.5%，低于国际通行的100%–120%警戒线。目前，地方政府债务风险总体可控。但是，个别地方政府无视法律法规，继续通过融资平台公司、PPP、政府投资基金、政府购买服务等方式违法违规或变相举债，由此导致的风险不容忽视。

开了“前门”后须完全堵上“后门”

这种风险，来源于仍有个别地方政府置法律法规于不顾而违法违规变相举债。其实，违法违规变相举债现象早在《预算法》修订之前就已有之。旧《预算法》第二十八条规定：“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”但是，地方政府常常规避此项法律规定，采取变通形式大量举债，两次举债高峰期分别发生在上个世纪90年代亚洲金融危机爆发期间和本世纪以美国“次贷”危机为导火索的国际金融危机期间。客观而言，在金融危机大背景下，地方政府变相举债，一定程度上缓解了地方政府的财政压力，为地方政府通过大规模投资扩大内需、拉动当地经济增长发挥了积极作用。与此同时，也累积了不少风险隐患。特别是2008年国际金融危机爆发后，地方融资平台数量大幅增长，融资平台甚至出现在本来财政承受能力就弱的基层地方，以融资平台债为标志的地方债增长迅速、规模庞大。

我国经济进入新常态后，经济从高速增长转向中高速增长，金融危机的后续影响依然存在，前期累积下来的地方债，大都进入了偿债密集期，债务风险骤增。为了化解地方债务风险，新《预算法》允许地方政府通过发行债券筹资，并置换存量政府债务。不过，在对地方政府债务开了“前门”后，但还是有个别地方政府以提供担保函、承诺函等形式，继续通过融资平台公司、PPP、政府投资基金、政府购买服务等方式违法违规变相举债。也就是，开了“前门”后，“后门”仍未完全堵上。

在地方债务问题上，财政机会主义倾向不容忽视。所谓财政机会主义，是指为了实现预算平衡或达到所规定的政府财政赤字和债务标准，政府利用诸如政府担保等预算外支持形式，取代政府的直接财政支出，使一些政策成本暂时得到隐藏。我们现在允许地方政府发行债券，但是有规定的限额，而一旦有了这种限额，为了满足资金需求，地方政府往往就有通过变相举债从而突破这种限额的冲动，预算外的债务筹资活动由此产生。这就是财政机会主义的体现。两次金融危机时产生的大量地方债源于此，目前产生的地方债也源于此，而这些地方债都是违法违规变相举债。

实行全口径地方政府性债务管理

地方债务风险与金融风险紧密相连，中央多次强调守住不发生系统性金融风险的底线，党的十九大报告提出要坚决打好防范化解重大风险的攻坚战，中央经济工作会议提出今后3年要重点抓好决胜全面建成小康社会的防范化解重大风险攻坚战，其中防控金融风险是重点。因此，防控地方债务风险，要按照十九大的要求，从决胜全面建成小康社会的战略高度去施策。目前，当务之急，是在地方政府合法合规发行债券的情形下，着力遏制地方政府违法违规变相举债，重点是地方政府或有债务。

地方政府或有债务亦是各国政府债务管理的难题。我们不能因新《预算法》将地方政府发行债券列为合法合规的地方政府债务而将地方政府所属企业举借的债简单地列入企业债。地方政府所属企业，如地方国有企业(包括融资平台公司)，与地方政府有千丝万缕的关系，这些企业举债，尽管属于企业债务，即便合法合规举债，但若出现债务违约，出于各种原因考虑，充当最后救助者角色的很难不是其背后的地方政府。因此，一方面，要严查地方政府违法违规变相举债，对相关责任人视情节轻重给予不同程度处分;另一方面，坚持预防为先，防患于未然，将地方政府所属企业的债务作为地方政府或有债务列为监控对象，实行全口径地方政府性债务管理。只有这样，才有助于形成防控债务风险的长效机制，并有助于推动经济高质量发展。□张德勇来源：经济参考报

(作者系中国社会科学院财经战略研究院研究员)