专家热议：职业教育培训领域教材教辅法律问题亟需厘清

近些年在部分职业资格考试领域，出现了大量“官方指定”教材出版社诉其他教辅出版社、民办培训机构著作权权属及侵权的案件。其中，仅从公开渠道可以查询到的中国建筑工业出版社(建工社)以其出版的《全国一级、二级建造师执业资格考试用书》被侵权之名起诉其他教辅出版社、培训机构的侵权案件就有上千起。

为何一家《考试用书》的出版社会涉案上千起?是其他出版社和培训机构恶意侵权?还是中国建筑工业出版社变相设立的行业壁垒使得他人无法出版建造师考试的教辅图书呢?…类似这样的疑问不一而足。而疑问的背后其实都指向一个核心问题：如何规范和加强职业教育领域教材与教辅经营主体的管理，明确法律权利归属和边界，从而维护正常的市场竞争秩序。

近日，在“涉教材与教辅法律规范研讨会”上，与会专家学者从知识产权、行政法、反垄断法等多个维度就此展开了深入研讨。

国家职业资格考试中是否存在官方指定教材?

在国家职业资格考试中，组织考试的部委仅具有考试大纲编制、出版和发行的职能。《行政许可法》第54条第二款作出了明确规定，即“公民特定资格的考试依法由行政机关或者行业组织实施，公开举行。行政机关或者行业组织应当事先公布资格考试的报名条件、报考办法、考试科目以及考试大纲。但是，不得组织强制性的资格考试的考前培训，不得指定教材或者其他助考材料。”

据了解，在国家司法考试实施初期，曾出现过司法部指定官方教材而引发出版社与民营培训机构的纠纷，但是随着2004年7月1日实施的《行政许可法》禁止行政机关在资格类考试中指定教材和助考材料，官方指定教材已成为历史。

纵观建造师考试现状，该考试设立之初，住建部同步组织编写了建造师《考试大纲》和《考试用书》，建工社作为住建部下属出版社，在出版发行考试大纲的同时出版发行相应的考试用书，封面书籍名称并不会使用“教材”字样，但是该系列丛书在职业资格考试中却存在超然的地位，俨然等同于“官方指定”教材。因此，建筑工业出版社出版发行的考试用书如构成“官方指定”教材，是否涉嫌违反行政许可法?

建造师考试设立之初，住建部同步组织编写了建造师考试大纲和考试指导书，相较于法律执业资格考试、会计职称考试考点精准、知识点详实的考试大纲，建造师的考试大纲是非常概括且宽泛的，考生无法依据考试大纲进行复习归纳，必然会借助考试指导书，住建部在编制该套指导书时，也明确：考试指导书的作用是大纲中知识点的解释，建工社出版该套图书时，将这套考试指导书命名为《全国一级/二级建造师执业资格考试用书》。考试大纲编委成员在官方渠道均无法查询，但《考试用书》的编委成员在书中有所载明，依据编制原则和非官网的公开渠道查询，建造师考试大纲和《考试用书》编委会成员是一致的。如官方不公示大纲编委，又规定大纲编委不得编写其他教辅资料，那么这样的禁止性规定如何接受监督?

2018年起，建工社作为大纲和教材的出版单位，建工社利用其提前知道考纲和教材的优势，在《考试用书》上印上自营培训业务的二维码，宣传自营课程，获取学员流量，也开始开展建造师考试培训业务，由于其优势地位明显，培训业务发展势如破竹，短短几年时间跻身建造师培训的头部。

中国政法大学法治政府研究院教授林鸿潮表示，依据住建部发布的做好《建造师执业资格考试大纲》和《建造师执业资格考试指导书》编制工作的通知，住建部的编制该系列图书的行为是一种履行行政职责的行为，《考试用书》的性质应为行政指导文件。如果汇编《考试用书》在考生中造成其为“官方教材”的事实，且住建部指定唯一一家下属机构出版考试大纲和“官方教材”的行为，则有可能违背《行政许可法》第54条“不得指定教材或者其他助考材料”的规定。

未经著作权人授权，起诉是否属于滥用诉权?

在涉教材与教辅著作权侵权案件中，对于著作权归属有着较大的争议。比如，建筑工业出版社仅是一家出版单位，谁是其出版发行的《考试用书》的著作权人?这家出版社是否有权起诉别人侵权?

对此，中国政法大学法治政府研究院教授林鸿潮认为，《考试用书》的性质是住建部基于行政职责编写的指导书，编写时明确指导书应区别于教材，那么这套书应和大纲一样，属于行政性文件，这种行政性文件是没有著作权的，建工社无权起诉。

近年来，国家职业资格考试用书著作权纠纷频发，在历年判决中，法院均认定此类图书为合作作品，著作权归编委会所有。而在相关案例中，“官方教材”通常由编写委员会与出版社签订合作出版协议，约定著作权归编委会所有，并授权出版社享有该书的专有出版权、信息网络传播权，以及开展著作权维权工作。

清华大学法学院副教授陈建民就此认为，基于编委会属于临时组织的性质，在编委会有归属的情况下，著作权归编委会所属组织所有。在编委会没有归属的情况下，“官方教材”构成合作作品，其著作权由具体编写成员即编写小组成员共有。

“官方教材”系列丛书每年编委会通常为固定成员，但在实际编写过程中，由于专业分类较多，单册图书通常通过成立专门编写组由多位成员按章节分工完成，但在编委会与出版社签订合作出版协议，并未对编委组成员在编委会的地位作出描述。因此，在职业资格考试“官方教材”著作权的归属问题上就出现了分歧：是没有著作权的行政性文件?或有著作权，权利归属于编委会所属组织，还是编委会，还是编写组成员?法院在受理案件时，首先应对出版社是否具有起诉的权利进行审理查明，依照现有证据无法查明的，可以驳回起诉。

根据不完全统计，在全国580多家出版单位中，90%都在出版教辅，教辅的核心功能是帮助教学，其功能决定了其必须依赖于教材存在，加上考试大纲过于笼统无引用价值、教材内容就是考试的答案来源，所以教辅不可避免的要依据教材体例编写，并引用教材内容。

对此，北京阳光知识产权调解中心调解员李燕蓉表示，具体到教辅材料的组织编写过程中，对于“官方教材”中涉及的基本概念、定义和标准等客观和规范的表达上，只有唯一一种或有限的表达形式，否则就是错误概念时，该部分内容在判断实质性相似时是需要排除的。

相关部委和出版社系列行为是否构成垄断?

据人事部各国家职业资格考试实施办法中的相关规定，相关部委具有组织编制、出版与发行考试大纲的职责。但反垄断法第32条明确规定，“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力，限定或者变相限定单位或者个人经营、购买、使用其指定的经营者提供的商品。”

如果相关部委未经公开竞争性程序，将国家职业资格《考试大纲》和出版发行交由其下属出版社出版，而其他教辅出版社和民营培训机构在编写教辅和助考资料时，经常面临来自其下属出版社依据考试大纲编写的“官方教材”提起的著作权侵权诉讼，使得其他出版社或根本无法出版教辅图书，这是否构成了行政垄断?

中国政法大学国际法学院教授戴龙指出，反垄断法第8条规定，“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力，排除、限制竞争。”相关部委的行为是否构成行政性垄断，应当结合其在相关职业资格考试组织和培训中是否承担行政管理职能，是否滥用行政权力，从事了排除、限制竞争的行为来进行判断。相关部委负责考试大纲与考试用书的编写本身没有问题，但是如果滥用行政权力，指定某一出版社进行出版和发行，或者将指定考试用书扩展到教辅培训和教辅资料都由独家进行，排除、限制其他出版社或第三方的公平竞争，则有可能涉嫌构成行政垄断。

针对相关部委下属出版社出版国家职业资格《考试大纲》和“官方教材”是否存在滥用市场支配地位的问题，北京大学竞争法研究中心主任肖江平指出，首先需要界定相关商品市场和地域市场的范围，反垄断法第17条第二款规定，“本法所称市场支配地位，是指经营者在相关市场内具有能够控制商品价格、数量或者其他交易条件，或者能够阻碍、影响其他经营者进入相关市场能力的市场地位。”从需求替代性角度和供给替代性角度分析，相关市场是否可以构成单一的相关商品市场从而阻碍、影响其他经营者进入相关市场。第二需要认定该出版社在相关市场是否具有市场支配地位，反垄断法第18条规定，“认定经营者具有市场支配地位，应当依据下列因素：(一)该经营者在相关市场的市场份额，以及相关市场的竞争状况;(二)该经营者控制销售市场或者原材料采购市场的能力;(三)该经营者的财力和技术条件;(四)其他经营者对该经营者在交易上的依赖程度;(五)其他经营者进入相关市场的难易程度;(六)与认定该经营者市场支配地位有关的其他因素。”综合上述条件，或可推定该出版社是否滥用市场支配地位。

值得注意的是，在考试大纲编委成员不予公示的情况下，如果部委或下属单位组织编写《考试用书》，是否会发生两个“编委人员”重合的问题?考试大纲和考试用书同时出版又意味着什么?《考试大纲》和《考试用书》本属于不容泄露的国家机密。不敢设想，一家掌握着国家机密的单位，再去市场上瓜分培训业务的蛋糕，社会主义市场经济的公平性如何维持?而动辄就以侵权之名迫使其他出版社和培训机构无法编写教辅并利用自身行政优势地位开展培训服务以达到盈利的目的，这是否滥用了行政权力并造成了行政垄断地位，从而影响了市场秩序的健康发展?这些问题有待“回答”与解决。

近年来，国家职业资格考试需求呈现出爆发式发展，已经形成了相对完整的上下游产业链，为许多职业资格考试考生提供了全方位的教育辅导体系，包括教辅出版、线上线下培训等相关服务。面对部分行业的职业资格考试领域出现的诸多法律问题，相关行政机关和行业应厘清教材教辅法律问题边界，解决矛盾、化解纠纷，助力营造良好的职业资格考试培训行业生态。